2018年6月30日，《环球时报》以《日本再抗议中国东海采油》为题披露了最近中日两国在东海油气开发活动的争端问题。在东海中国坚持自然延伸原则划界，而日本坚持中间线主张，双方出现了巨大面积的管辖重叠区域。两国政府在没有确立最终边界的情况下建立了油气共同开发区。经过艰苦谈判，2008年6月18日，中日两国政府宣布达成东海开发原则共识，并就共同开发东海的事宜达成协议。然而，共同开发区建立后，分歧依旧，合作没有取得任何进展，开发区一直是名存实亡。协议达成已经10年多了，双方分歧持续发酵，久拖不解。为什么会出现这样的情况呢？ 值得人们关切。
海上共同开发区存在的困难与障碍
1982年《联合国海洋法公约》（以下称《公约》）第74和83条规定，海岸相向或相邻国家间专属经济区和大陆架的海洋界限，应在国际法基础上以协议划定，以便得到公平解决。在达成协议前，“有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力做出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成”。依照上述旨意中国与日本进行建立了油气共同开发区的尝试和实践。
海上共同开发区建立大部分是在上世纪60或70年代，其中几个是上世纪末建立的。共同开发区出现在世界大部分地区，如北极区域，北大西洋比斯开湾、加勒比海、非洲中部等地。大量的共同开发区在亚洲，如：韩国/日本，马来西亚/泰国，澳大利亚/东帝汶、越南/马来西亚等。然而，根据报道现在看来，这些开发区的开发的活动因为存在立法管理等困难进展不大，效能不突出。东海内的韩国/日本共同开发区是在1974年大陆架自然延伸理论顶盛时期建立的，而地质地貌因素不为现代国际海洋划界理论所支持。据研究调查，在后来的20多年期间至今的任何国际海洋边界的仲裁和审判中和当事国的谈判中均未使用过大陆架自然延伸理论来划定海洋边界。因此有可能的是，当我们今天来审查该协定时，由于大陆架自然延伸理论受到挑战而致使日韩大陆架开发区失去存在的意义。而在1974年韩国/日本共同开发区建立时由于两国没有考虑第三国——中国的存在，曾经受到过中国政府的抗议。
30多年前，国内就有人提出这种话题：即在与日本未划出东海边界前，象澳大利亚/印度尼西亚在帝汶海划界那样，先在争端区商谈共同开发问题，建立一个从中间线至冲绳海槽深水轴线之间的共同开发区域。这种意见是不够妥当的。澳大利亚/印度尼西亚（后来是澳大利亚/东帝汶）在帝汶海的共同开发区位置是一国水域处在另一国大陆架上。一篇文章指出：澳/印合作区管理模式造成了国家立法上的复杂化，并使海洋管辖范围模糊。在重叠海区里由于海底和水体分别属于两个国家所有，至今两国在处理资源开发和分配、科学研究、水体仪器放置、污染防治等项目上都有许多棘手和难以解决的问题出现。有人称，这种‘共同开发区’违背了《联合国海洋法公约》中“临时安排”的初衷，不是《公约》精神所期望的，不属于正常的国际海洋边界划定。
澳大利亚坚持大陆架边界应当划到帝汶海槽深水轴线，该线位于距离帝汶海岸40至60海里；而东帝汶则认为海洋边界应当划在沿着两国领海基线之间的中间线位置。澳大利亚和东帝汶之间的边界争端的解决，将会决定是谁对该区域油气藏量具有土地和财产的所有权。
中日东海共同开发区没有达到预期的效果
主张自然延伸理论会使一国的专属经济区水域处在另一国大陆架上，从而形成一个重叠区，这种情景使国家权力和海洋管辖范围模糊，致使一个国家的立法在另一个国家管辖范围难以实施。中日东海共同开发区的面积为2，600多平方公里，连经纬度1°海域面积的1/4都不到。其东西最大距离从125°53'30''到126°26'00''，即32'30''的最大跨度，为32.5海里，大约是60公里的长度。南北大约是60.5公里的最大跨度。这个共同开发区的面积与世界其它沿海国家建立的共同开发区面积相比太小，恐怕是目前世界上面积最小的开发区了，并且油气产量相应不大。尽管有消息说双方打算出资各半，分摊各半，但其开发的经济价值令人怀疑。另据报道说，中日东海合作开发区的位置是在极其艰难的情况下作出确定的。由于我国有关部门在谈判中一直错误地坚持共同开发区必须在双方有争议海域确立，造成了不利的后果。长期实践表明，不能用一种过时的‘大陆架自然延伸’主张去反对另一种主观的运用‘中间线’划界的错误主张。此外，由于划界理论和技术要求的提高，中日双方还需要对各自在东海区域的领海基点和基线位置的重新认识并且加以修正，使其标准统一，具有合法性并提高准确性。这个问题是绝对不能含糊了事的。因为它不仅涉及到目前国内对中日东海中间线准确位置存在疑问的消除，而且还牵扯到两国海岸线长度的确定以及最终单一海洋边界的划定。
《公约》条文中的“临时安排”没有全面考虑到或预见到在后来的国家实践中可能出现的复杂情况，比如在争议海区建立共同开发区以及随之而来的国内立法及管理规则、收益分配和投资额问题，以及双方处理海洋污染等问题。实践表明，一国水域处在另一国大陆架上这样的共同开发区潜存着的许多管理上的各种法律法规问题和两国经济收入分成能否公平的问题，海洋法专家明确提出了当事国应当首先划定国家间的海洋边界，然后成立共同开发区，或起码两者同时进行。可以说，拥有一条持久和固定的单一海洋边界和一个完整而独立的国家管辖海域应当是国家决策者、研究者和谈判者们首先并始终努力争取的目标。2008年5月7日两国发表的《中日关于全面推进战略互惠关系的声明》所言，长期和平友好合作是双方唯一选择。中日东海共同开发区的建立初期，我国官方、某些媒体及不少知名海洋法学者使用了不少赞美的语言，认为这体现了双方共同致力于东海稳定，谋求合作共赢的精神，但是却没有意识到在没有签署国家之间正式单一海洋边界的前提下就建立海上共同开发区背后隐藏着的各种严重的难以克服的问题。
为了从根本上消除共同开发区存在的隐患，当事国必须依据海岸构形和海岸线长度首先划出单一海洋边界来。国家领土（中国学者称大陆架）自然延伸理论主要是依据三维海底地质地貌状况进行海洋划界操作，这一理论违背了30多年来国际上盛行的以二维海岸地理学为基础的划界操作实践。东海宽度不足400海里，实践已经证明，在宽度不足这种尺度距离的相向沿海国海域的划界理论已经走向消亡，并且由于中国海岸线长于日本，采用中间线原则划界会产生不公平，因此，自然延伸和“中间线”理论不可能会解决划界中的问题，只会增加划界技术操作的复杂化和困难化。由于我国政府至今在东海区主张运用大陆架自然延伸理论划界和在有争议的海域建立共同开发区，并且国内许多学者长期按照上述主张和意图已经花费了大量精力、时间和钱财进行研究和探讨，但是东海划界却一直没有取得实质上的进展。这种理论把新兴的专属经济区制度断然抛之一边，曲解了正常的现代国际海洋划界的意义，东海专属经济区和大陆架边界划定却变成了单独的东海大陆架划界或者中间线划界，中日两国单一海洋边界的位置确定一直得不到有效解决。因此，中日东海油气共同开发区划定出现种种难以解决的实际问题，以致名存实亡、毫无互相协作的动静，甚至于油气开采的单方面活动而双方长期出现争议则是必然的。
中国与澳大利亚在海洋划界理论与实践问题上相似，都主张以海底地质地貌因素为依托的国家领土自然延伸原则进行划界。由于两国与相向邻国（中国与日本、澳大利亚与东帝汶）海岸距离均小于400海里，依据1982年《联合国海洋法公约》条文规定，在这种地理状况下划界实践中是不考虑海底地质地貌因素的。今年初，在澳大利亚与东帝汶两国政府划界谈判中，事情出现了转机，澳方放弃了大陆架自然延伸理论，根据现代国际海洋法与近年来世界沿海国的划界实践，按照帝汶海海岸地理状况划出了最终边界，实现了两国之间采用单一海洋边界线划定边界的目标，从而消除了彼此几十年的分歧与争吵，无疑促进了双方的睦邻友好和经济发展。举世闻名的澳大利亚与东帝汶（早前是印度尼西亚）的海洋划界案，其结果在国际海洋划界历史上具有重要意义，值得中日两国政府和专家认真学习。近年，中日关系从总体上开始回暖，这是件好事情。两国是一衣带水的邻邦，经济互补性强，人员往来多，彼此应该向前看，早日全面解决海洋边界问题。
南海共同开发区怎样去建立
南海个别区域已经签署过正式海洋边界的协议，比如在十多年前中国与越南在北部湾内以及其他南海国家划出过海洋边界。但是，目前南海诸国整体的正式单一海洋边界划定，由于当事各国在岛屿领土主权与海洋划界问题至今仍然存在严重分歧尚未进行，并且南海沿海国共同开发的成功事例鲜为人见。
据悉，《环球时报》11月23日刊登了一篇名为“中菲油气开发备忘录菲公开部分内容”的文章，令人注目。文章提到，备忘录没有明确开发区域。备忘录将勘探和开发分离开来，因为后者更复杂，需要专业律师协助。菲律宾外长只展示了备忘录副本，称需要中方的同意才能公布全文。
与中日两国一样，中国与菲律宾现在没有正式的海洋边界。况且，据考证，中国在南海主张的“九段线”距离菲律宾海岸线一般只有几十海里，与菲律宾200海里专属经济区面积的80%产生重叠。重叠就意味着具有争议。在这样的情况下，两国的油气共同开发区究竟设立在什么位置呢？这是一个令人值得思考的重大议题。为了将来与南海国家妥善而顺利地建立合作开发区，避免空谈和扯皮，笔者在这里想谈一下中菲油气开发区域确立需要注意的问题，事前打个招呼，期望能够引起我国有关部门和人员的重视，那就是：在与菲律宾谈判建立油气共同开发区之前，首先要经过谈判划好两国的正式海洋边界，不要在有争议的海域建立共同开发区。
自从2004年开始，在由海洋出版社出版、中国海洋法学会与国家海洋局发展与战略研究所主办，由中国籍国际海洋法法庭现任法官高之国以及其他人主编的“国际海洋法的新发展”系列论文集上，主张大陆架自然延伸到冲绳海槽划界，在东海先搞共同开发区，然后再进行海洋划界，这给我国东海划界产生了极大的混乱和严重的影响。近年来包括中国政法大学、武汉大学、清华大学以及浙江大学等国内许多海洋法学者以及某些官员在涉海法学研究学术论文中、在报刊上纸上谈兵，提出海上油气开发问题时，都把共同开发放在优先的位置，并且有人说成这是一种处理海洋争端问题的“新思维”，令人唏嘘。正如东海那样，南海争端当事国之间必须首先解决岛礁主权归属问题，正确处理领海基点基线确定与划界原则问题，特别是要依据《公约》规定建立南海各国的整体海洋边界。这些重要问题事先不去处理和解决就建立共同开发区来说，是不切实际的。笔者希望以上高校的研究学者应该重视这个问题。
笔者认为，根据目前东海与南海有关国家就海洋开发与管理方面出现的意见与分歧，国家还是应该坚持先划出正式海洋边界这样的操作顺序好。只有正式边界确定清楚了，各种共同开发区具体位置才会比较容易地划定，各方经济收入和税收分配才能便于计算并达到合理，海洋开发或者海上共同开发才会有和谐与适宜的氛围。否则，一切都是扯皮和空谈。（本文作者李令华系原国家海洋信息中心研究人员。长期从事海洋学、国际海洋法与海洋划界理论和方法、领海基点基线确定以及外大陆架划界与申请等理论课题研究。）
（责任编辑：李欣欣）
