缺少实施细则、法律溯及力有争议，社保机构追偿难，工伤保险基金“提前”保障待遇遭遇落地难——
有的耗时四五年，工伤“先行支付”咋这么慢
律师建议各地尽快制定实施细则和执行办法，或可建立工伤保险预支付制度
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根据《社会保险法》，职工所在单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。不过现实中，遭遇工伤的职工申请先行支付时并不顺畅，困难重重。对此，专业人士建议进一步明确用人单位拒不支付的举证责任、先行支付规定的溯及力范围，并尽快要求各地制定实施细则和执行办法。
近日，57岁的尘肺病患者老石收到工伤保险基金先行支付的24.7万元工伤待遇。此时距离他被鉴定为尘肺病已两年多。
老石能获得工伤保险基金先行支付已算幸运。记者调查发现，尽管工伤保险基金先行支付制度2011年就已确立，但由于缺少实施细则、法律溯及力有争议，社保经办机构认为追偿困难等原因，导致劳动者在申请工伤保险基金先行支付时困难重重。
因患病时《社会保险法》未实施被拒
2007年3月至2008年12月，老石在北京一家煤矿厂从事井下采矿工作，其间单位没有为他缴纳工伤保险，离职时也没做职业病检查。2017年7月，老石因尘肺病被鉴定为七级伤残。
2018年1月，北京市某区劳动人事争议仲裁委员会裁决煤矿厂支付老石工伤待遇24.7万元。因煤矿厂迟迟不支付工伤待遇，老石向法院申请强制执行，但煤矿厂名下没有可供执行的财产，法院终结执行程序。
根据《社会保险法》，职工所在单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。
据此，老石的情况符合工伤保险基金先行支付的条件。2018年11月，他向北京某区社保管理中心申请先行支付被拒。该社保中心称，老石接触粉尘并罹患职业病时间在《社会保险法》实施之前，故不适用工伤保险基金先行支付。
去年3月，在北京义联劳动法研究与援助中心公益律师李世泽的帮助下，老石向法院提起诉讼，请求社保中心先行支付其工伤待遇。一审法院认为，社保中心不予先行支付缺乏事实及法律依据，责令社保中心向老石先行支付各项工伤待遇。
随后，社保中心提起上诉。但二审过程中，社保中心主动履行一审判决的义务，老石终于拿到了赔偿金。
“工伤先行支付制度自2011年实施以来，先行支付的案例不断增加，越来越多的工伤职工从中受益。”多次代理工伤保险基金先行支付案件的李世泽介绍，北京义联劳动法援助与研究中心曾调查119件先行支付案例，发现劳动者胜诉的案例占比68.4%。
“申请到先行支付平均要花四五年时间”
目前，一些地方制定了较为完善的工伤保险基金先行支付政策，符合条件的职工在工伤鉴定后即可向社保机构申请先行支付。但在部分地区，申请先行支付程序复杂，需确认劳动关系、工伤认定、劳动仲裁、一审和二审等。
对工伤职工而言，申请先行支付不仅面临着漫长的维权诉讼，还必须迈过社保机构设置的较高的申请门槛。实践中，对于“用人单位拒不支付”，社保机构往往要求劳动者提交法院出具的终止执行裁定书。因没有明确的受理标准，工伤职工常常奔波于社保机构和用人单位之间。
“在案件进入诉讼程序时，往往距离工伤事故发生已经有2年左右，完整地申请下来平均要四五年时间。”李世泽表示。
李世泽透露，对劳动者来说，证明“用人单位拒不支付”较为困难，各地社保机构对于“用人单位拒不支付”的判别标准和把握尺度不统一。有的地方要求，必须提供法院出具的终止执行文书来证明“用人单位拒不支付”。
据他总结，劳动者申请工伤保险基金先行支付被拒绝的原因包括：相关法律规定不具有溯及力、缺少实施细则、先行支付后追偿困难等。
有的社保机构认为，工伤保险基金先行支付制度相关的法规对其生效前发生的工伤事故没有溯及力，即对《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法》实施之日，也就是2011年7月1日前发生的工伤事故，不支持先行支付。
根据北京义联劳动法援助与研究中心的调查，绝大多数城市没有出台工伤保险基金先行支付的实施细则。现实中，有的地方以缺少实施细则为由拒绝劳动者的申请。
根据《社会保险法》，从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依法追偿。
“先行支付之后追偿非常困难，追偿成功率较低。”李世泽说，先行支付通常涉及巨额的医疗费、伤残补助等，通常出于对工伤保险基金安全的考量，社保机构会拒绝部分先行支付申请。
建议建立工伤保险预支付制度
“工伤保险基金先行支付，是为了保障职工及时获得工伤待遇。”长期代理工伤案件的广东华商（龙岗）律师事务所高级合伙人管铁流表示，“很多职工因职业病造成工伤，由于职业病诊断有一个过程，有的职工鉴定工伤后，原来的工作单位已经解散，这时就特别需要工伤保险基金先行支付的救济。”
李世泽认为，降低劳动者申请先行支付的维权成本，还需要进一步明确用人单位拒不支付的举证责任、先行支付规定的溯及力范围，并尽快要求各地制定工伤保险基金先行支付的实施细则和执行办法，确保这一制度落实到位。
“很多职业病需长期治疗康复，有的还会不断加重，例如尘肺病。”重庆市职业病诊断从业者任在鸣表示，相较于先行支付，建立工伤保险预支付制度，更适合因职业病导致工伤的劳动者。
对此，李世泽建议开通工伤保险基金先行支付的“绿色通道”。具体而言，他认为可以参照商业保险，让社保机构在发生工伤事故时参与现场调查并进行初步核定，由工伤保险基金对符合先行支付条件职工的抢救和治疗费用进行直接支付。
在管铁流看来，社保机构能否成功追偿，不应成为申请先行支付的前置条件。“《社会保险法》并没有设定这一条件，只要符合规定，社保机构就应及时为劳动者办理先行支付。”他说。
对于先行支付后拒不偿还的用人单位和相关责任人，李世泽建议参照“欠薪入刑”严厉处罚。为避免用人单位恶意注销、转移财产，李世泽认为，应将用人单位的法定代表人等管理人员的个人财产纳入追偿范围。（记者 窦菲涛）
