本文作者：檀学文 经济学博士，中国社会科学院农村发展研究所研究员、农村发展系硕士生导师、中国社会科学院贫困问题研究中心秘书长。
我国从2014年实施精准扶贫的建档立卡工作，2015年经过一年的“回头看”贫困户信息数据清理，2016年起进入脱贫攻坚实施阶段。精准扶贫精准脱贫基本方略、扶贫机制创新、五个一批脱贫路径、全社会参与的大扶贫格局，都迅速确立。各地纷纷依据本地贫困情况，对扶贫工作和脱贫进度倒排工期，挂图作战，并提供全方位资源保障。脱贫攻坚起步阶段速度之快，目标之高令人目不暇接，也自然地引起了人们对其效果和可持续性的担忧。
李克强总理2017年政府工作报告显示，2016年我国实现1240万贫困人口脱贫，超过240万贫困人口完成易地搬迁，均明显超过了年初制定的脱贫目标。2016年脱贫攻坚成就还不止这些数字上的成功，更在于“摸着石头过河”终于已经踏上水中的石头，设想中的新的体制机制、多样化的扶贫路径、驻村工作队和扶贫第一书记怎么开展工作、企业如何实施扶贫举措、部门扶贫怎么深化等等，都全面进入落实和创新阶段。这不仅是2016年脱贫攻坚任务完成的保障，更是接下来年份里推进脱贫攻坚的坚实起点。
2017脱贫攻坚的指导思想
分析2017年政府工作报告关于脱贫攻坚的内容，可以发现，中央对今年脱贫攻坚工作的指导思想有两个重要特征。一是继续强调在全面建成小康社会目标下开展脱贫攻坚。脱贫攻坚是补短板的重要举措之一，但不是唯一。农村地区除了贫困短板之外，还有地区发展差距、公共服务和基础设施落后、社区活力不足等诸多短板。这意味着，脱贫攻坚要有大局观，要与农村各项经济社会发展事业紧密结合，不能孤立地开展脱贫攻坚工作。二是要大力推进精准扶贫与区域开发的有机结合。这在实践中就是要纠正只关注贫困发生率下降的倾向，加强集中连片特困地区、革命老区开发，改善基础设施和公共服务，实施贫困村整体提升工程。在脱贫任务和脱贫考核中，针对贫困村、贫困县和片区要设置相应的发展指标，作为村出列、县摘帽的辅助性指标，增强脱贫的后劲，丰富脱贫的内涵。
重点方向
2017年是脱贫攻坚的第二年，从事物发展规律看相当于进入了快速发展阶段。经过前期的酝酿和一年的实践，脱贫攻坚在组织、资源、思想动员、方法路径、工作基础等方面都已经万事俱备，只欠实干这股东风。根据在各地调研中遇到的情况，我们认为，今后一段时间扶贫攻坚重点应注意以下几个方面：
1.精准施策，细节决定成败质量。精准施策是精准扶贫的一项基本原则，看上去没有疑义，但是落实起来未必能够充分到位，现实中存在各种限制因素，而克服的关键在于从细节入手解决问题。为了给贫困户省钱，盖成的危改房面积都特别小，与周围农户形成鲜明反差；贫困户因大病而支出十余万元，但是却因票据遗失而不能报销或享受医疗救助；技能培训安排去听课的大部分都是没有劳动能力的老人和妇女；贫困户的就业发展需求与村里的扶贫规划对接不上；一边给贫困户分配低保、五保，一边宣布其脱贫，罔顾取消低保就要返贫的现实；年老无劳动力、长期大病之类的贫困人口宣布脱贫后其保障从何而来。凡此种种，都是精准施策在落实中面临的细节问题，只有在细节上突破限制，才能真正解决问题，才是真正的精准施策。
2.继续探索各种创新模式的实践和深化。从开发式扶贫转向精准扶贫，从大水漫灌转向精准滴灌，在很大程度上可以说是被扶贫脱贫之艰难逼出来的，模式创新也是如此。现在各地精准扶贫模式创新遍地开花，只要方向正确，都应当予以鼓励。但是必须清醒的是，凡是新鲜事物，必然有风险和成败。因此，对于扶贫模式创新既要积极大胆推进，又要随时谨慎审视，乐观但不盲从。更多时候，创新模式是一个不断发展过程，通过发展不断面临和解决新的问题，从而走向深化和成熟。“三变+”扶贫模式将农民和集体的闲置资源、资金变为有收益的资产，需要产业基础、优质企业运作、资源登记和估价、人口登记和资源确权等一系列条件，可以说是一个系统工程，在发源地可能取得成功，大范围推广是就需要研究如何克服其他条件不具备的约束。易地搬迁导致整个生存生计方式的变化，绝非盖房、搬家了事。贵州黔西南州提出了“七个搬出”模式，对搬迁前期工作做了详尽考虑，但是对后期的安产、安心、安家还需要更加重视。扶贫小额信贷如何扩大规模以及更好地惠及贫困户在各地都有不同的探索，需要更充分的总结交流以提炼更加可行的具体做法。
3.开展对一些重大问题的创新探索。深入推进脱贫攻坚不仅是完善现有的体制机制和模式，还要对一些新的重大问题开展创新探索。目前来看，我们建议对以下三个重大问题开展探索。第一，在扶贫开发与低保两项制度衔接基础上，探索扶贫开发与兜底保障衔接体制机制。换句话说，在现有低保兜底机制基础上，探索包括低保、五保、医疗救助、教育救助、养老等在内的大兜底保障机制。这里所列的保障范围基本等同于国务院《社会救助暂行办法》的范围，可以结合脱贫攻坚，对该《办法》进行完善，使其成为正式制度。第二，开展更加灵活的贫困和脱贫动态监测，不仅监测贫困发生率变化，更要监测返贫情况以及扶贫效果，为下一步扶贫工作提供切实依据。第三，深入探索保险业助力脱贫攻坚模式和机制，不仅要让保险机制深入到扶贫开发过程，尤其是产业、金融扶贫，还可以探索开展脱贫保障保险，以国家或政府名义为通过扶贫开发脱贫的贫困户购买保险，解除由于偶然、意外原因返贫的后顾之忧。
关注各类冲击导致的贫困脆弱性
尽管发展经济是减贫的基础，但是，在进行开发式扶贫的同时，也应当对包括经济因素在内的各类冲击导致的贫困脆弱性同样给予高度关注。在现实中，经济脆弱性主要体现在市场脆弱性、经济全球化冲击、经济危机冲击等方面。忽视经济脆弱性会造成很多减贫战略和措施的盲目性和片面乐观，以至于产生负面效果，例如贸易自由化的负面影响以及一些扶贫开发项目生产出来的产品遇到的“卖难”现象。重视经济脆弱性，不仅有助于增强扶贫战略和措施的合理性，还可以通过对风险的评估和对不确定性的预防，增强减贫效果的稳定性和可持续性。
影响中国贫困的市场脆弱性主要在于农产品市场体系的不完善和农村劳动力非农就业市场的不完善。对于完善农产品市场体系而言，关键在于实现反贫困总体框架的市场机制化，其主要内容应包括：继续加强贫困地区市场经济体系建设;在扶贫资源配置中引入参与机制和竞争机制;在积极培育农户市场主体地位的前提下，加强对农业产业化体系中各类龙头企业的扶持力度，以此完善农产品销售渠道，降低农产品市场波动幅度。对于完善农村劳动力非农就业市场而言，关键在于城乡劳动力市场的一体化以及再就业准入、社会保障和教育培训等方面给予农村劳动力公平待遇，在危机时期还应实施就业优先政策和扩大就业政策。
（责任编辑：李俊强）
