当地时间7月21日，美国总统特朗普颁布行政令，要求美国国防部、商务部、国土安全部、劳工部、国家情报总监等十多个部门联合对美国的制造和国防基础及供应链弹性进行评估。
行政令要求评估的重点主要有：一是找出事关美国国家安全的军用和民用的关键性原料；二是研究处理上述关键性原料的核心技术和能力；三是分析能够影响、限制、削弱或破坏上述供应链的国防、情报、国土安全、经济、自然、地缘政治等因素；四是评估美国制造业和国防工业基础应对相关风险的能力，并提出应对策略和改进建议。
当地时间2017年7月20日，美国华盛顿，“美国制造周”活动持续在白宫进行，美总统特朗普使出浑身力气试图用机器弄碎一个美国制造的药用玻璃瓶。视觉中国 图
特朗普的新行政令有多重要？
这是特朗普入主白宫后发布的一份非常重要的行政令。之所以说其重要，有这样几个原因：
首先，这是首份需要各个部门通力合力完成的评估报告。而此前，特朗普发布的行政令绝大多数是针对个别及少数几个具体部门。如今年3月底，特朗普颁布的《加强对违反贸易关税法案的“双反”执法》行政令要求国土安全部，强化执法，对相关产品征收“双反”关税，90 天内列出违法进口商名单及制定具体政策；《要求提交巨额贸易赤字综合报告》行政令要求商务部为主责部门，90天内拿出全面的评估审查报告，就“汇率偏差”等问题展开调查。此次，颁布的行政令之所以要求十多个部门共同参与，既说明供应链问题的复杂性，涉及面广泛，可能也透露出特朗普将在此问题上做出大动作，在此之前需要一个由各方通力合作做出的“客观”评估结果。
二是行政令的发布表明特朗普找到了撬动海外制造业向美集聚问题的重要抓手。特朗普在2016年美国总统大选中做出的一个非常重要的承诺是推动美国海外制造回归，为美国创造更多制造业岗位。竞选中，特朗普曾提出在10年里创造2500万个就业岗位。为制造业蓝领工人创造更多的工作岗位的承诺帮助特朗普赢得2016年的美国总统大选。但很多经济学家和市场人士对此并不看好，普遍认为这只是竞选许诺，恐难兑现。美国海外制造目前已与所在国或地区的供应链高度融合，生硬地将美国制造业与原供应链撕裂，逼迫其回到没有上下游支撑的美国市场，无异于将鲸鱼搁浅在海滩，结果自然是悲剧。制造业、供应链涉及经济方方面面，的确很难找到政策的直接切入点，这也是为何特朗普在苦苦思索了182天（2017年7月21日距离特朗普入主白宫已过去182天）后，才最终在此领域有所动作的主要原因，背后或有高人指点。
从国防和制造业角度、全供应链角度来看美国制造业振兴，特朗普其实选择了一个于自己有利的施政角度，拥有维护国家安全的天然“政治正确”的优势。竞选中，特朗普较民主党总统候选人希拉里更受美国军方青睐。2016年6月的一项民调显示，超过半数美军现役军人支持特朗普成为美国总统，支持率超过希拉里近20个百分点。2016年9月，88名美军退役将领联署支持特朗普当选，这其中涵盖了美国海陆空三军，其中包括了4位四星上将和14名中将。
2017年5月，特朗普政府发布2018财年政府预算报告，白宫正式提出将2018财年年度基本国防预算从2017财年的5228亿美元提升到5745亿美元，提升了10%，年度增幅达10年来新高。加上主要用于反恐的海外应急行动经费646亿美元，特朗普政府提出将新财年的军费总额增加至约6390亿美元，达到自2013财年以来的最高点。对军事和国防的重视，让特朗普似乎比任何人都更有资格来谈论维护美国的国家安全。
在21日颁布的行政令中，特朗普强调当前美国所处的劣势：2000年以来，美国失去了6万家美国工厂和关键性公司，500万制造业就业岗位丧失，这威胁到了美国国防建设和制造业基础，对美国的国家安全和国家利益构成威胁。通过渲染外部对美国国防，乃至国家安全造成威胁，既为推动海外企业回流，兑现竞选承诺找到了抓手，更为其保护主义的政策寻找了冠冕堂皇理由。
三是为特朗普后续政策出台创造条件。特朗普前期靠威胁加上小甜头的手段的确改变了一些美国企业海外投资的计划。如2016年12月，特朗普强行阻止美国大型空调企业开利空调（Carrier Corporation）将工厂迁往墨西哥，把1069个就业机会留在了中西部的印第安纳州。特朗普对此开出的条件是提供700万美元的减税优惠。2017年1月3日，特朗普通过推特威胁美国汽车制造商，如果将生产转移到墨西哥，将需要支付大额关税。1月5日，特朗普发推特点名道姓，批评丰田在墨西哥建造工厂的计划。随后，福特取消了投资16亿美元在墨西哥新建预定2018年投产的小型车工厂的计划，转为向美国密歇根州的现有工厂投资7亿美元，生产纯电动汽车（EV）和自动驾驶汽车，在美国内增加 700个工作机会。菲亚特克莱斯勒也发布声明，称将在密歇根州及俄亥俄州建立新工厂，并增加 2000 多个工作机会。
但仅仅靠威胁加上小甜头的手段无法长久，长久之计是降低在美投资设厂生产的税赋，让企业产生内在动力，这有赖于美国的税制改革，核心措施是进行大规模减税和放宽限制，将联邦法人税税率从35%下调至15%，以及在能源和金融等领域取消和放宽限制等等。特朗普在奥巴马医保改革问题上的失败（目前看是失败了），说明即使在共和党同时控制国会和政府的这样一个绝好条件下，要想推动大的改革亦非常困难。改革美国的税制面临同样的难题。从国防角度切入，将美国制造业基础与国家安全、就业等问题关联起来，顺理成章地要求改革税制，增强特朗普要求国会通过税改计划的底气。
制造业回流美国能否实现？
未来，特朗普推动美国制造业回流美国的竞选承诺能否兑现，关键取决于以下因素：
一是对美国的制造和国防基础及供应链弹性的评估结果。是否美国真的面临很大外部威胁?由此威胁到美国国家当前及未来的国家安全?
二是特朗普的税改方案能否在获得国会批准？如果不能获得批准，最有可能的结果是，在政府提供的有限的税收优惠或财政补贴下，高端制造业没有回流，回流的都是中低端制造业。
三是特朗普的税改方案何时能够提交国会，并获得批准？目前看，由于替换和废除奥巴马医改的法案在国会遭遇到了巨大的阻力，特朗普的税改计划被严重推迟。如果明年中期选举前不能通过的话，未来要想推动可能难度更大。现在推动海外制造业向美集聚已经非常困难，再推迟两年，难度会更大。
四是外界对特朗普推动制造业回流政策将做何种反应？特朗普吸引或迫使海外制造业回流政策必然会引发外界的反应。为抵消特朗普政策对制造业的“拉力”，相关国家必然会通过减税、市场化便利、更加全面的供应链合作来留住这些制造企业。制造业能否向美集聚将取决于“吸力”和“拉力”两种力量对比。
（作者系中国现代国际关系研究院美国所经济室主任、副研究员）
（责任编辑：李俊强）
