关于海南省部分市县农村集体经营性建设用地入市试点面临的困境和解决路径

2023-04-26 14:57 来源：《祖国》杂志

今年9月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十七次会议上强调，要深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，严格条件、规范程序，探索解决改革中的深层次问题。海南作为国家“三块地”（农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度）改革试点省份的重要一员，走在盘活农村土地资源，推动农村经济发展、打破城乡二元结构的前沿阵地。
一、主要做法及成效
（一）主要做法。近年来，我省乡村振兴正如火如荼展开，加上海南本身又有诸多国家级政策支持，尤其是自贸港的“金字”招牌，试点地区这些创造性的制度安排，为全国的农地改革提供了重要借鉴，为进一步盘活农村土地资源，促进一、二、三产业融合发展和增强新型农村集体经济活力解决乡村衰败，促进乡村现代化进程提供了发展路径。如，文昌是“土地入市+产业落地”的模式，把低效和废弃的集体建设用地充分利用起来，以安置留用地为主，多种手段结合，调节集体经营性建设用地入市与土地征收收益分配，通过准许农村集体经营性建设用地就地入市，充分保障农民利益。拆旧复垦，结合异地调整，提升集体建设用地的集约化和利用率。多产业落地开花，陵水主要是通过“土地出租”的入市方式和“租金投入+固定收益分红”的模式，只征不转，每年按照投资额的10%固定支付分红，把保障农民利益放在第一位。
（二）主要成效。文昌“三块地”改革推进以来，为全省范围的改革积累了宝贵经验，改革至今，文昌市成功入市土地 60 宗，面积约 984 亩，成交总价为 7.268 亿元，村集体及农民直接获得收益达 5.818 亿元。2019 年，海南省首宗“作价出资”土地在文昌入市成交。2020 年，文昌入市集体经营性建设用地 20 宗，面积大约为 500 亩。截至 2021 年 11月，已入市土地 17 宗，面积 295.264 亩，成交总价 2.276 4 亿元；陵水入市土地约121亩，扣除土地及地上附着物补偿、缴交增值收益调节金后集体经济组织收益约为4251万元。
二、集体经营性建设用地入市试点改革暴露出的问题
2022年1月18日，自然资源部口头叫停海南、江苏、广西和宁夏在农村集体经营性建设用地入市工作开展较快的四省区，要求暂停农村集体经营性建设用地直接入市工作，理由是农村集体经营性建设用地事关广大农民的切身利益，目前此项工作政策方向不太清晰，有待完善。海南在被叫停行列中。经过调研走访，剖析案例，我省农村经营性土地入市问题集中体现在三个方面。
（一）海南农村农业的基底性问题
海南岛中国唯一热带特色岛屿，气候，环境，景观等自然生态条件在国内首屈一指，极具特色，有着优质的资源禀赋。然而，海南农业在全国并没有太多竞争力，农业缺乏比较优势，海南热带特色农业只有槟榔等少数品类是可以长期稳定赚钱的。时至今日，除了热带农作物之外，海南的大部分农产品需要依靠外部输入。关键在于无法通过土地规模经营形成现代大农业发展格局，海南农业存在农业机械化水平、农产品加工制造水平较低、金融服务农业发展水平低的“三低”问题，海南是农业大省，但远不是农业强省。
（二）入市土地存在监管缺失等一系列法律问题
虽然我省在农村集体经营性土地入市工作中不断地完善制度配套方面，如：省职能部门出台指导意见后，各市县也出台一系列管理办法、操作流程、交易规则等。但调研发现，土地用途管制、规划管制的相关监管体制机制不健全，部分领域甚至存在监管空白。农村集体经营性建设用地入市涉及政府、农民、用地企业等多个利益主体，对投机和变相圈地搞房地产需要严格的监管，上市后谁是监管主体一直以来存在模糊不清的情况，针对有些投资人本来初心就不纯，从一开始就想通过以租代售等方式变相搞房地产（如陵水县清水湾国贸泥疗项目），触碰了政策底线尤其是基本农田这条红线。此外，监管缺失的另一端——维权更难，位于海口市琼山区旧州镇墩插村的世外桃源休闲农庄此时已经停业2年多了，现如今一片荒芜。虽然，这个农庄先后获得“中国休闲农业与乡村旅游五星级农庄”“海南省五椰级乡村旅游景点”，2016年被授予海南省现代农业示范基地和海南省热带四季观光果园，但依然逃不脱被勒令停业和拆迁的劫数，即使胜诉了，要想再复业难度也是相当大了，这也是近几年来众多因各种原因“停摆”的海南农旅文项目的一个缩影。这些年，海南民宿产业确实是有了大发展，上了一个档次，但是，真正赚钱的并不多。除了三亚博后村由于地理位置优势明显、习近平总书记曾视察过博后村之外，实现了民宿产业和文旅项目盈利，其余民宿能挣到钱的很难。这些年来，农旅文项目出大问题大多与对许多投资人对农村土地政策不了解有关，包括有些投资人由于操之过急而忽略了相关农转用手续惹祸上身。
（三）入市土地范围与市场受限制问题
农村集体经营性土地入市以来，很多存量集体经营性建设用地呈现地块零碎与用途混合的态势，一些村集体土地地块分割不清，祖宗地多重复杂。又如，农村土地入市后与国有土地在用途上仍存在诸多差异，实现“同地同权同价”的权能基础尚有待进一步研究。镇村一级管理治理土地的能力不足、农村地产效能仍有待提高、土地收入大幅减少打击了政府改革积极性等问题，影响改革成效。此外，目前的政策只停留在单纯的集体建设用地入市上，即农地突破城乡壁垒的单向流动，而入市效果显然受到城乡融合中诸多要素双向流动的制约，如基础设施、公共服务落后导致城市资本下乡意愿骤减，进而导致入市的市场空间受限。农村土地制度改革与社会保障衔接仍不顺畅、乡村规划严重滞后且调整机制不灵活。有些项目贪大求洋，完全不符合民族文化特色和风土人情，同质化严重等问题严重，缺乏符合海南特色的乡村建设规划报建规范，从征地开始就出现各种矛盾交错，项目建设一脱再拖，时间周期不断拉长，成本不断累加而导致项目最终流产的不在少数。
（四）推动改革探索力度不够
自贸港建设需要各级领导干部要有解放思想、敢闯敢试、大胆创新的超前意识和改革探索的担当精神，但我们面对新事物发展领域时，存在只敢“抄”不敢“超”，缺乏担当精神，有些地方干部反映，上级主管部门没有明确规定的事项当作是红线，踩了就是“乱作为”，在各类项目审批上抱着“宁可不作为，也不乱作为”的思想意识，使很多项目建设变成历史遗留问题。如，企业是奔着集体土地入市去投资的，在和村里签订合作协议后，支付土地租金后，前期又投入大量精力做规划设计、团队组建等工作投入不少资金，中途政策性暂停不仅给企业带来各种各样的损失以外，也一定程度反映出营商环境的问题。
三、建议意见
党的二十大报告指出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。深入贯彻党的二十大精神，结合海南实际，以问题为导向，提出以下建议和意见。
（一）从执行层面上明确农村集体经营性建设用地入市细则
应明晰入市方式、入市主体、入市范围、入市途径以及操作规程，明晰农村集体经营性建设用地的具体权能、入市收益在政府、集体、个人之间的分配机制，以及入市的具体监管服务要求等，做到有法可依，有法可循，为在全国范围内全面推开入市提供总遵循和总规范。
（二）构建合理的利益分配机制
合理的利益分配机制是影响入市效果的关键难点。在征地模式下，有必要通过顶层设计构建合理的利益分配机制，确保地方政府与农民集体所获得土地增值收益“大致平衡”。比如有试点地区以“同权同价同责”为出发点，调节金收取比例进行调整和明确，政府投入基础设施建设费用和国有土地出让时按县城规划区内、县城规划区外和乡镇规划区内、乡镇规划区外的其他土地的不同类别，根据土地的不同用途差异化收取。
（三）建立健全市场监管体制机制
农村集体经营性建设用地入市涉及政府、农民、用地企业等多个利益主体，要完善规划、投资、金融、税收、审计等相关服务和监管制度。农户是其中的弱势群体，应该获得更多保护，政府应加大对经营性建设用地入市的监管，坚决制止土地投机行为。建议由省政府出面成立入市管理部门，统一管理经营性建设用地入市的各个环节，并对交易项目进行定期视察，及时制止投机、圈地等违法行为。与此同时，发动大众力量，实现全民监督，农村集体经营性建设用地入市涉及范围广，政府难以实现全面监督，可以设立奖励机制，鼓励群众进行有奖举报，以实现监督机制的全面覆盖。
（四）强化制度集成创新
考虑到农村土地制度改革的负载型，建议要进一步健全配套制度，提升改革的系统性规范性。强化农村集体经营性建设用地入市改革与产权改革、宅基地改革、乡村产业发展、农村社会治理等改革的协同配套。合理确定入市土地的规模、时序和节奏，引导合理布局产业、优化乡村建设，避免无序扩张和重复建设。（本文作者系海南省陵水县政协董艳）

责任编辑：赵娜