缅甸资源、能源蕴藏丰富, 人力资源充足, 且市场潜力巨大。即便在西方主要国家制裁缅甸军政府的敏感时期, 日本也以民间援助等形式, 使双方维持了相对稳定的经济与政治联系。日本对缅甸经济援助，除了市场因素外，也反映了日本配合美国亚太战略, 彰显在东南亚、南亚地区的存在感以及制衡中国的多重目的。
白如纯，中国社会科学院日本研究所副研究员
缅甸地处中国和印度两大国之间并跨印度洋和太平洋, 战略位置十分重要。战后, 基于特殊的历史渊源, 日本一直把缅甸作为主要的亲日国家看待。即使在西方国家对缅甸军政府实施制裁期间, 日本朝野也与其保持了最低限度的政治经济联系。自20世纪60年代迄今漫长的半个多世纪, 日本一直是对缅甸援助最多的国家之一。
2011年3月登盛就任总统后, 在恢复、巩固与缅甸政治关系的同时, 日本政府希望与缅甸加强经济合作, 对内助推安倍经济学的目标达成, 对外配合美国亚太战略, 维护其在东南亚特别是湄公河流域的主导地位。
一、日本朝野对缅甸政治经济形势的评估
2011年后缅甸在政治、经济等领域实施了一系列改革措施, 逐步迈向民主化并重新融入国际社会。
缅甸政治经济形势的变化引起了周边国家乃至世界大国的关注。日本在东南亚尤其是湄公河流域具有影响力, 且与缅甸一直保持密切联系, 极其关注缅甸形势。日本朝野把缅甸定位为东南亚乃至亚洲最值得投资、也是最后待开发的地区, 从政府省厅到驻外派出机构、智库及民间组织均发挥各自优势, 为推动日本政府和企业开发与援助缅甸献计献策。
日本政府注意到欧美各国均对缅甸的民主化给予了积极评价, 美国在2012年11月解除了除一部分宝石品目之外的商品禁运措施, 欧盟随后在2013年4月解除了除武器禁运之外的经济制裁。2016年3月诞生的新一届民选政府显示了欢迎外国投资、放松管制的姿态, 并于7月发表新经济政策, 10月制定了新投资法, 随后, 美国对缅甸解除了武器禁运以外的经济制裁。
因为如果继续制裁和围堵缅甸, 将导致缅甸在援助和投资方面过度依赖中国, 这是欧美日所不愿看到的风险。
二、日本对缅甸经济援助的经纬
日本与缅甸的经济关系确立与发展, 离不开二战期间受其扶持的缅甸精英阶层的配合。包括被称为缅甸独立之父的昂山和长期担任缅甸最高领导人的奈温等在内的“三十志士”, 曾在日本的庇护和资助下开展军事训练并从事独立斗争。在1942年至1945年占领缅甸实行军政统治期间, 日本也曾为不少缅甸留日学生提供奖学金, 其中很多人在缅甸独立后进入政界并担任要职。正是在这些亲日势力的协助下, 在两国没有正式建立外交关系之前, 日本就曾以低于国际市场的价格从缅甸进口数十万吨大米, 应对战后初期的粮食危机。作为“回报”, 日本把对缅甸的战后赔偿及追加赔偿用于帮助缅甸建设水库、水电站以及四大工业化项目 (轻型车辆、重型车辆、农机具、机电制造) 。即使在以美国为首的西方国家对缅甸进行经济制裁时期, 日本也以“人道主义”为名, 对缅甸给予各种援助。
军政府时期之前日本与缅甸经济关系
缅甸独立后直到奈温执政结束的1988年前, 是日本与缅甸关系稳定友好的蜜月期。与昂山一道得到日本资助的缅甸国家领导层与日本政客之间的私交甚好, 对奈温主政时代 (1962—1988年) 的两国关系产生了重大影响。1962年奈温发动军事政变后, 外国驻缅使节中只有日本大使与奈温继续保持联系。在东京有一个被俗称为“缅甸游说团”的组织, 成员包括安倍晋三首相外公前首相岸信介、其父前外相安倍晋太郎、自民党中曾根派系掌门人渡边美智雄等。基于高层人脉关系的左右, 带来日本对缅甸的巨额ODA, 既缓解了奈温发动政变后缅甸出现的经济危机, 也促进了这种基于政治精英个人感情之上两国关系的发展。
日本对缅甸最初的经济援助以解决战败赔偿的形式进行。1955年到1965年, 日本以货物和劳务输出等形式向缅甸支付了约2亿美元, 同时还提供了相当于5 000万美元的技术援助。1963年, 日本决定再向缅甸提供具有“准赔款”性质的1.4亿美元的资金援助, 促进经济和技术合作。日本第一次提供给缅甸真正意义上的经济援助即日元贷款是在1968年, 此时日本已经走上高速发展轨道。随着国力的增强, 日本以经济外交为手段谋求政治影响力的提升成为可能。
20世纪70年代后半期, 奈温政府为了缓和国内的经济和政治危机, 以开放姿态接受来自世界各国的官方援助, 这一时期日本对缅甸的ODA迅速增长。倘若没有来自包括日本在内的巨额外来经济援助, 奈温政府难以应对20世纪70年代至80年代的数次经济危机。
(二) 军政府时期日本对缅甸的经济援助
1988年3月缅甸发生军事政变, 日本和其他主要援助国迫于美国的压力, 中止了对缅甸的官方经济援助。日本是缅甸的最大援助国, 日本援助的中止对缅甸经济的冲击极为严重。虽然日本随后恢复了小规模的基于人道主义的基本生活物资援助, 但日元贷款一直被冻结。日元贷款是此前缅甸ODA资金的最主要来源。
(三) 双方政权更迭但日本援助如期
20世纪末缅甸加入东盟, 特别是进入21世纪最初的几年, 中国与东盟关系显着改善, 以东盟为中心的东亚区域经济合作蓬勃发展。2003年中国-东盟自贸区谈判启动, 日本对此备感压力。2006年, 安倍晋三曾在他的第一个首相任期内大力推行“价值观外交”, 并制定了所谓的“自由与繁荣之弧”外交战略, 缅甸即为该弧形线上的重要一点。
2011年缅甸民选政府成立后, 缅日双方关系显着改善。缅甸总统吴登盛和反对派领导人昂山素季于2012年和2013年相继访日, 缅甸朝野与日本的来往趋于热络。
三、日本对缅甸经济援助的新动向和特点
吴登盛政权成立后, 缅甸的投资环境大为改善。以美国为首, 西方主要国家基本上解禁了对缅甸的经济制裁, 包括日本在内的西方国家的援助随之而来, 电力、运输 (道路、桥梁、铁路) 、通讯、经济特区建设以及城市供水等生活设施基建活动纷纷开启。特别是日本政府重启日元贷款给缅甸带来的影响最大。随着经济制裁解除、基础设施进展、金融制度改革等带来了投资环境的改善, 激发了日本的民间企业对缅甸的投资热情。2013年度以及2014年度日本企业对缅甸投资额分别为41亿美元和80亿美元, 到2015年前半年累计投资达到566亿美元, 其中约70%的投资是面向石油、天然气以及电力部门。近年来, 日本企业对劳动密集型产业的投资也在增加, 对制造业的投资约占投资额10%左右的比例, 暂居投资领域第三位。
对日本政府来说, 通过对缅甸援助加强双边关系, 除了争取缅甸发展提供的经济机会, 更为重要的是通过全面恢复与缅甸的关系重新获取对中南半岛乃至东南亚地区的实质影响力。为此, 安倍二次执政以来加大了对缅甸经济外交的力度。
安倍二次执政以后, 日本对缅甸援助呈现新特点, 其经济外交与政治安全相结合的意味浓厚, 与中国争夺影响力的图谋强烈, 配合美国亚太战略的用心明显。
(一) 以“金元外交”巩固合作关系
安倍二次执政以来, 日本已全部免除缅甸5 000多亿日元债务。另外, 安倍宣布向缅甸提供510亿日元贷款用于迪洛瓦经济特区的电力、港口建设及全国的扶贫项目, 提供400亿日元的无偿援助用于铁道建设和医疗保健领域。2013年12月, 借第二次日本-东盟首脑特别会议之机, 日本再次对缅甸提供总额为630亿日元的政府贷款。
日本对缅援助的1 540亿日元额度相当于2013年度缅甸政府全部财政预算的10%或相当于该国省厅级预算的27%, 并且该投入将惠及在缅甸的日本企业。安倍访缅时, 40余家大企业负责人随行。日产汽车一次性投资5亿美元, 成为缅甸最大的外资项目之一。
(二) 谋求借缅甸发展助力国内经济
日本推行以政府援助为主要手段的经济外交, 主要目的是为日本企业进入缅甸提供机会, 也给无以为继的“安倍经济学”提供支撑。
(三) 凭借历史因素确立人脉关系
20世纪40年代日本曾帮助“缅甸国父”昂山等“三十志士”在静冈县的滨松地区做军事训练, 日本认为其对缅甸独立提供的援助是与将获得政权的昂山素季拉近关系的重要基础之一。2015年10月9日, 日本电视节目直播缅甸议会选举, 并专题报道昂山素季与日本的关联———留学京都大学并送其独子在日本公立小学就读;2013年访日时, 昂山素季曾寻访其父在日期间的旧迹等资料介绍。
(四) 针对中国主动出击的意图明显
第一, 安倍例举40年前援助缅甸的水利设施仍在发挥作用, 借以强调日本项目具有的高质量、高效率等表现, 明显具有剑指中国的意图。
第二,日本与 (包括缅甸在内的) 湄公河五国首脑会谈时, 重申在该区域维护航行自由、航行安全、飞越自由的各自立场。这与美国介入中国与东南亚个别国家在南海的岛礁争端、遏制中国维护海洋权益努力的企图如出一辙。
第三,日本认为长期以来缅甸军政府与中国关系密切, 因此日本对缅甸军方的介入成为制约中国影响力的另一个重要手段。
（责任编辑：李俊强）
